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《养老周刊》:擘画“十四五”养老事业高质量发展新格局,看专家怎么说!
新闻来源: 发布时间:[2022-04-02]



擘画“十四五”养老事业高质量发展新格局

今年2月,国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》(以下简称《规划》),明确了“十四五”时期9方面工作任务9个主要指标,聚焦加快健全社会保障体系、养老服务体系和健康支撑体系,以“积极应对人口老龄化国家战略的制度框架基本建立”为目标,擘画“十四五”养老事业高质量发展新格局。


系统科学梳理养老服务新成就

“十三五”时期,我国聚焦人口老龄化国情和老年人“急难愁盼”,大力发展养老服务业,养老服务供给实现扩容提质,亿万老年人获得感、幸福感和安全感与日俱增。

《规划》显示,“十三五”时期全国各类养老服务机构和设施从11.6万个增加到32.9万个,床位数从672.7万张增加到821万张;医养结合服务有序发展,全国两证齐全的医养结合机构达到5857家,床位数达到158万张;居家社区养老服务发展迅速。多支柱养老保障体系正逐渐形成,我国在49个城市推进的长期护理保险试点已经在制度框架、政策标准、运行机制、管理办法等方面作出积极探索。健康养老服务供给力度进一步增强,65岁及以上老年人在基层医疗卫生机构免费获得健康管理服务,老年人在预防保健、医疗康复等方面的需求得到更好满足。

优化多层次养老服务供给体系

《规划》明确,我国将加快健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系,要求养老服务供给实现覆盖城乡、惠及全民、均衡合理、优质高效,促进多层次多样化养老服务优质规范发展。

让人人都能“养得了老”。《规划》围绕“织牢社会保障和兜底性养老服务网”专门作出安排,一方面强调进一步健全社会保障制度,完善基本养老保险和基本医疗保险体系,稳步推进长期护理保险制度;另一方面要求建立基本养老服务清单制度,以老年人能力综合评估为依据,分类提供适宜的服务。此外,《规划》针对不同类型老年人的切实困难,提出要加大对经济困难老年人的社会救助力度,为经济困难失能老年人提供护理补贴、访视等服务;强化公办养老机构兜底保障作用,提高特困供养能力和水平;加强农村互助养老服务,建立特殊困难老年人定期巡访制度等。

让人人都能“养得起老”。《规划》从扩大养老服务供给数量和水平的角度,提出“扩大普惠型养老服务覆盖面”,实现养老服务覆盖城乡、惠及全民。一方面通过建设专业养老机构,发展社区养老服务,搭建起普惠养老服务网络,《规划》提出,到2025年,养老服务床位数达到900万张以上,养老机构护理型床位占比达到55%;另一方面加强对普惠养老服务的投入,要求“各地要严格按照人均用地不少于0.1平方米的标准分区分级规划设置社区养老服务设施”,到2025年新建城区、新建居住区配套建设养老服务设施达标率达到100%,同时通过政策激励措施引导和撬动社会力量、国有经济参与普惠养老服务的积极性,推动建设一批方便可及、价格合理、专业优质的养老服务机构。

让人人都能“养得好老”。《规划》从老年人健康需求出发,提出完善老年健康支撑体系,加强老年健康教育,提高老年健康管理水平,发展老年医疗、康复护理和安宁疗护服务等,明确要实施“老年健康服务体系建设行动”,开展老年健康促进工程和老年健康服务体系建设工程;《规划》还从丰富服务模式、增加服务供给、提升服务质量三个方面发力,深入推进医养结合。此外,《规划》从老年人基本生活需求出发,强化助餐、助浴、助洁、助急、助安等老年人关爱服务,加快发展老年人生活服务新业态,加大互联网、大数据、人工智能等新技术在为老服务领域的应用。



把积极老龄观融入养老服务全过程
吴玉韶


规划》中设立“践行积极老龄观”专章,这在我国老龄事业发展和养老服务体系规划历史上是第一次。“把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”,是贯穿《规划》始终的灵魂和主线,是新时代养老服务业发展的重要指导思想。积极老龄观既是一种新理念,也是一种新行动,要以更加积极的态度、更加积极的政策和更加积极的行动,推动新时代养老服务业高质量发展。

要更加强调老年人独立。《联合国老年人原则》强调老年人工作五个核心思想是“独立、参与、照顾、自我充实、尊严”,这里的“独立”强调的是老年人财务、居住、行为、思想等诸多方面的独立,之所以把“独立”放在第一位,是为了强调老年人独立的特殊重要性。在世界范围内,日本养老服务之所以做得好,与其核心理念“自立支援”有关,他们强调老年人能够做的事要尽可能让他们独立去做,老年人自己做不了的事,国家和社会给予必要的支援。我国养老服务业发展时间短,传统的家庭养老方式更多强调的是照顾,对独立很少予以关注。我国在推动时代新养老服务高质量发展进程中,要更多地把独立理念有机融入养老服务政策、制度和实践全过程中,充分发挥老年人的主观能动性,最大限度激发老年人内在活力和潜力,避免过度依赖和过度照顾。

要更加强调老年人参与。积极老龄观、健康老龄化理念最核心的内容是参与。传统上,老年学认为老年人是负面、衰弱、消极的,是一种负担;而积极老龄观认为,老年人不仅不是社会的负担和包袱,而是社会发展进步的动力和财富。研究与实践表明, 60-69岁的低龄老人,思维能力保持着普通人智力高峰期的80%-90%,部分人智力和创新力甚至会进入一个新的高峰期。虽然我国“十四五”时期将进入中度老龄化社会,但仍然是以低龄化为主的老龄化,低龄老年人占老年人总数的55%以上,老年人社会参与的潜力更加广阔。新时代养老服务业应当以促进老年人的全面发展为根本目标,老年人不只是被动接受服务的客体,也是主动提供服务的主体,我们不能只考虑老年人之“用”,而要更多考虑如何“用”老年人。老年人之间心灵距离最短,在提供精神关爱、非常规、临时性服务方面具有独特优势,可以通过建立“时间银行”,开展互助养老服务,鼓励低龄、健康老年人帮助高龄、失能老年人,充分发挥老年人的价值和作用,这是积极老龄观的应有之义。

要更加强调老年人教育。《规划》对老年教育进行了重点部署,有许多创新和亮点。习近平总书记指出,“要积极看待老龄社会,积极看待老年人和老年生活,老年是人的生命的重要阶段,是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段。”这意味着新时代老年人离不开终身学习,老年教育在养老中的地位和作用将越来越大,与养老机构的“床位”相比,老年大学的“座位”是一种更积极、更主动、更经济的养老选择。推动新时代养老服务业高质量发展,一方面要把老年教育列为重要内容,适应新时代老年人的新需求,着力推动老年教育功能由娱乐型向赋能型转变,重点在开发老年人潜能上下功夫,增加就业创业、社会参与、社会管理、社会服务等内容;另一方面要推动老年教育有机融入养老服务各个环节中,养老服务不只是被动的照顾服务,而是更多着眼于老年人的继续成长和再社会化,真正实现教养结合、学养结合。(作者系复旦大学老龄研究院副院长、教授)


推动银发经济创新发展的基础、条件和路径
李   璐


规划首次专章提出发展银发经济,具有极强的政策和现实意义。当前,我国面临人口老龄化进程加速以及宏观经济爬坡过坎、产业结构转型升级的压力,银发经济作为老龄社会的新兴经济板块和增长点,成为宏观政策、市场主体、家庭、个人等共同关注的领域。

基础:
福利事业和养老服务

由于受社会福利制度影响,无论国外还是国内对老龄领域的研究和制度设计最初都是以老年福利为基础。从2009年起,我国养老服务体系建设不断发展,从脱胎于福利制度的政府负责下的“老龄事业”范畴向多元主体供给的“老龄产业”范畴过渡。尤其是党的十八大以来,党中央、国务院高度重视老龄事业发展,从顶层设计到服务规范,出台的相关规范文件和政策举措为老龄工作提供了发展方向和行动指南,其中就包含了老龄产业的支持举措。通过推进社会资本参与养老服务供给,建立完善养老服务体系,银发经济最初就是从提供养老服务逐渐发展起来的。

条件:
需求升级和供给升温

从需求端看,老年人口快速增加,需求层次和消费能力明显提高。预计到“十四五”时期末,我国60岁及以上老年人口将达到3亿人,占比超过20%,进入深度老龄化国家。“十四五”期间,60-65岁的低龄老年人将新增9000万人。城镇“60后新老人”大多接受过系统教育,养老观念、消费能力和意愿将提升到新的高度。老年群体结构变化决定了需求将由以往的隐性、抑制、缓慢发展状态向显性、释放、加速发展转变,由相对单一的基本生活需求向科技支持、健康管理、财产安全、情感归属和自我实现等多维度需求转变,对银发经济的供给规模和质量提出了更高要求。

供给侧,政策、市场和技术环境等都具备了一定条件。在政策层面,从2019年的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,由养老服务、老年用品、老年科技产品、养老金融等各类产品服务共同构成的老龄产业日益清晰。政策和规划既推动了老龄产业发展,也迎合了老龄产业的需求。市场层面,养老新业态不断涌现,新的技术也加快应用;社会资本在健康养老领域投资热潮不断兴起,老年地产、养老养生、养老旅游等跨界融合发展,养老服务业成了“朝阳产业”。在技术和环境层面,科技进步和环境支撑不断提升银发经济效能,在城市更新、基础设施提档升级中广泛融入了适老化元素,为老、便老、亲老的老年友好型环境逐步形成。

路径:
重点行业和要素支撑

《规划》明确提出发展银发经济的战略任务,从银发经济供需聚焦点、薄弱点和增长点入手,提出研发制造针对不同生活场景的满足衣、食、住、行需求的各类老年用品,发展健康促进类康复辅助器具;规划布局10个左右高水平银发经济产业园区,打造一批银发经济标杆城市;有序发展老年人普惠金融服务,包括第三支柱养老保险、反向抵押养老保险业务。同时,《规划》也提出了制度、用地、资金、人才等各种要素支撑体系。构建强大国内市场需要市场规则、市场基础设施、要素市场、内外融通等方面的建设和配合。只有形成公平公正的市场规则,完善市场基础设施,汇聚支撑发展的各类要素,推动国内国外两个市场互相融通,才能真正在人口老龄化趋势下培育出强大市场,成为推动国内经济高质量发展的新支柱。(作者系国家发展改革委社会发展研究所研究员)



把脉产业发展规律和属性促进银发经济高质量发展

李志宏


“十四五”时期,我国进入人口老龄化急速发展期,老年群体消费迭代升级态势明显,银发经济迎来广阔市场空间。对此,《规划首次设专章提出“大力发展银发经济”。

从发展规律来看,老龄产业普遍经历了从福利性事业起步,逐步走向福利性事业与市场化产业协同发展,再到重点鼓励市场化产业发展的变化历程。在此过程中,人均GDP是划分老龄产业生命周期的关键因素,人均GDP在13000美元-24000美元,老龄产业逐渐迈入成熟阶段。按此规律,我国将于“十四五”时期进入老龄事业和产业协同发展、更加注重产业质量提升的时期。因此,《规划》设专章部署银发经济的发展,不仅顺应了老龄化条件下“保民生、促发展”的要求,也契合了我国发展的阶段性特征和老龄产业发展的一般规律,充分展示了国家规划编制的求真务实态度和顺应客观规律的科学精神。

从产业属性看,银发经济是一个覆盖范围十分广泛的产业集群,内部异质性很大,有些属于私人产品类的产业,有些属于准公共产品类的产业。在“十四五”时期,需要优先发展的是私人产品类的产业,此类产业可以引入市场机制,依靠社会资本有序投入和充分竞争实现产业化、可持续发展。而对于准公共产品类产业,多属于保本微利产业,需要政府进行多方面的扶持,方能调动社会资本投资的积极性。

从产品属性来看,老年用品领域的日常生活用品、功能辅助产品、休闲陪护产品、康复护理产品等,都属于私人产品;养老金融领域的保险、储蓄、理财、信托、基金等产品,也属于私人产品;养老服务领域的产品,有些属于兜底性的公共产品,有些属于普惠性的准公共产品,有些属于个性化、多样性的私人产品。从这个角度来看,老年用品和养老金融领域是更适用于市场配置资源、实现产业化发展的领域,也是“十四五”时期银发经济发展的优先领域。《规划》作出“发展壮大老年用品产业”“促进老年用品科技化、智能化升级”“有序发展老年人普惠金融服务”的具体部署,事实上将“十四五”时期银发经济的发展重点聚焦在老年用品和养老金融等两个领域,契合了这两者的私人产品类产业属性。

围绕促进银发经济高质量发展,《规划》除作出专章部署外,在其他章节也作出多处安排,建立起了系统性、整体性的产业政策框架。在指导思想和基本原则部分,确立了推动老龄事业与产业、基本公共服务与多样化服务协调发展的基本导向,为银发经济高质量发展提供了根本遵循;在扩大普惠型养老服务覆盖面部分,就积极推进公办养老机构改革、调动社会力量参与积极性、加大国有经济对普惠养老的支持等作出具体安排,为国有资本、社会资本等不同资本,以及企业、民办非企业单位等不同组织参与银发经济发展腾挪出更大空间;在践行积极老龄观部分,对促进老年群体文化消费、体育健身消费和旅游消费作出部署,这是“新生代”老年群体消费的增长点,也是今后我国银发经济高质量发展的新动能所在;在维护老年人合法权益部分,就加强市场主体行为监管、引领全行业规范健康发展、加强老年人消费权益保护等作出具体规定,有利于优化银发经济发展环境,促进各类市场主体诚信守法经营,实现市场主体与老年消费者的互利双赢局面。

产业政策完善是驱动银发经济高质量发展的重要杠杆。贯彻落实好《规划》建立的系统性、整体性老龄产业发展政策,必将推动我国银发经济健康稳步可持续发展。(作者系中国老龄协会政策研究部主任)


“四个强调”完善老年健康支撑体系
胡宏伟


规划将“老年健康支撑体系更加健全”作为重要目标之一,提出“老年健康服务资源供给不断增加,配置更加合理,人才队伍不断扩大。家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务积极开展。老年人健康水平不断提升,健康需求得到更好满足。”

对于如何完善老年健康支撑体系,《规划》强调了四个大的方面,分别是加强老年健康教育和预防保健”“发展老年医疗、康复护理和安宁疗护服务”“深入推进医养结合”“强化老年人疫情防控”。综观上述四大方面的具体内容,可以发现《规划》在完善老年健康支撑体系方面有明确的优先方向,体现了当前和今后一段时间我国老年健康与服务领域治理的重要理念。

强调健康投资的重要性和前置性。健康行为养成、疾病预防和日常健康管理,是成本收益最大的健康促进路径,也是我国健康服务领域的主要短板之一。《规划》强调了老年健康教育和素养,提出“利用多种传播媒介普及健康知识和健康生活方式”,同时强调落实基本公共服务健康管理项目,促进家庭医生签约服务落地、做实。《规划》强调了疾病预防的必要性,鼓励围绕重点老年疾病开展早筛查、早干预。同时,《规划》还强调要开展一系列重点老年健康行动,包括老年口腔健康、营养改善、痴呆防治、心理关爱等方面。“十四五”时期,我国老年健康教育体系、预防保健体系,以及一系列关键行动任务,将进一步提高我国老年人的健康知识、健康素养、健康行为。

强调全人、全过程、全生命周期的健康服务理念。《规划》强调了加强老年医疗资源建设、优化老年医疗资源布局、提升医疗网络服务能力等内容,旨在促进老年高质量医疗服务的可及性和公平性。考虑到我国老年人的实际居住分布状况,《规划》鼓励医疗资源向居家社区延伸,“支持有条件的医疗卫生机构为失能、慢性病、高龄、残疾等行动不便或确有困难的老年人提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务”。此外,《规划》还强调了开展安宁疗护服务,安宁疗护是我国当前老年健康服务体系中较为薄弱的环节,安宁疗护体系建设和生命教育(包括死亡教育)对于迈入深度老龄化的中国极为重要、非常迫切。

强调高质量的医养结合服务供给。医养结合是积极应对人口老龄化的关键理念,高质量的医养结合服务是老年健康和服务体系的核心内容之一。人的身体机能随年龄增长会自然退化,老年期所需要的服务往往具有医养结合性质。多年来,我国着力推进医养结合,取得了跨越发展,“十四五”时期还将从丰富模式创新、增加服务供给、提升服务质量等方面进一步发力,并通过专门医养结合能力提升行动、示范行动等具体形式,推动医养结合服务供给整体提升、高质量发展。

强调平战结合的老年疫情防控体系。数据显示,老年群体感染新冠病毒的致死率更高。因此,基于当前国际国内疫情发展总体态势,应继续完善和加强我国老年疫情防控体系建设。做好平战结合、衔接转换,通过完善和落实应急预案、指南,提升基层老年疫情防控治理水平;充分发挥党建引领、社会参与,重点做好特殊困难老年人的就医帮助、生活照顾、心理慰藉等服务;紧抓养老机构疫情防控工作不放松。

《规划》有效回应了老年健康服务领域的关键议题,提出的具体任务必将大幅提升我国老年健康服务领域治理体系和治理能力的现代化水平,必将大幅增进我国老年群体的获得感、幸福感和安全感。(作者系中国人民大学社会保障研究所所长、教授、博士生导师)

综合施策优化农村养老服务供给
成海军


目前,我国农村养老服务发展不充分、不平衡、不统筹、不协调的问题比较突出。“七普”数据显示,相比城市而言,我国农村老龄化程度更深,形势更为严峻,尤其是青年人外出打工较多,留守老年人在日常生活照料、医疗需求和精神慰藉方面都存在很多困难。《规划》提出“加快补齐农村养老服务短板”,发展农村互助式养老等,是推进“十四五”时期农村养老服务体系建设的综合性、基础性、指导性文件。未来应从以下几个方面优化农村养老服务供给,发展农村养老服务,切实解决老年人的困难。

综合施策,加大制度创新和政策供给。农村老年人情况比较复杂,单项政策往往不能解决他们的困难,需要综合施策,形成“组合拳”,运用社会福利、社会救助、社会保险、社会工作等政策支持。政府通过制定“基本养老服务清单”,加大财政投入力度,对健康、失能、经济困难等不同老年人群体,分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等服务。

发挥公办养老机构兜底保障作用。目前,全国有各类养老服务机构和设施32.9万个,床位数821万张;农村敬老院1.7万家,农村互助养老设施13.3万个。要综合运用好农村现有养老服务设施,在优先保障特困供养老人的同时,重点为经济困难的高龄、失能、空巢、留守、残疾老年人等服务。同时,应引导公建民营、民办公助等养老机构优先接收特殊困难老年人和作出特殊贡献的老年人。

构建互助式养老服务网络。目前,我国农村互助型社区养老服务设施远不能满足农村老年人的需要。现阶段解决农村老年人的生活照料、精神慰藉、文化活动等需求,主要做法是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”。发展互助式养老服务,要运用“正式的和非正式的社会服务资源”,充分调动社会力量参与,如以行政村为单位,以村民自治组织、农村社区、邻里互助点、农村幸福院等为依托,构建农村互助式养老服务网络;通过“时间银行”、志愿服务等方式,建立特殊困难老年人定期巡访制度,保障老年人安全;将专业养老服务延伸至邻里互助点、农村幸福院和老年人家中。近年来,各地积累了一些成功的做法和经验,如群众自发模式、政府引导模式、贫贫互助模式等。

加强农村养老服务和管理人才队伍建设。鼓励社会组织和养老服务企业通过政府购买服务方式,提高农村养老服务人才的职业化和专业化水平。举办养老管理及服务人员培训班,免费对农村养老服务从业人员提供技能提升培训,提升养老服务技能水平。同时,开展“校企合作”项目,在院校开设老年服务与管理专业,设置老年护理课程,培养既有医学护理知识,又有养老管理服务技能的复合型人才。【作者系北京社会管理职业学院(民政部培训中心)教授】

(来源:中国社会报)本文已标注来源和出处,版权归原作者所有,如有侵权,请联系我们。